위드엔플러스 성종환 부사장

조금씩 나아지고 있다고는 하지만 부동산 경기 침체 등으로 여전히 어려움을 겪고 있는 수많은 정비사업장들을 괴롭히는 문제가 있다. 국․공유지 무상양도와 관련된 문제가 그것이다.

정비사업의 절차를 규정하고 있는 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)은 제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) 제2항을 통해 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다.

도시정비법 시행령 제58조에 따르면, 위 규정에서 언급하고 있는 정비기반시설은 도로, 상·하수도, 공원, 공용주차장, 공동구, 녹지, 하천, 공공공지, 광장, 임시수용시설 등을 말한다.

위 규정은 재건축·재개발 조합이 새롭게 설치해서 국가·지자체에 귀속시키는 정비기반시설 금액이 이전의 정비기반시설에 비해 더 크다면 조합 측이 기존 국·공유지를 무상으로 받을 수 있다는 것이 핵심이다.

하지만, 막상 각 사업장의 현실을 들여다보면 꼭 위의 법대로 이뤄지지 않는 것이 바로 국․공유지 양도와 관련된 부분이다. 조합측으로서는 ‘당연히’ 무상으로 받을 수 있을 것이라고 생각했던 국·공유지를 유상 매입해야 할 경우가 빈번히 발생하고 있기 때문이다.

상황이 이렇다 보니, 2008년 이후부터 국․공유지 무상양도와 관련된 각종 소송들이 증가하고 있으며, 많은 조합이 소송에서 패소해 어려움을 겪고 있다. 국․공유지 무상양도가 각 조합의 새로운 화두로 대두된 것이다.

이러한 분위기 속에서 국․공유지 무상양도와 관련해 실질적으로 각 조합에 실질적으로 도움이 될 수 있는 강의가 진행돼 많은 추진위․조합의 관심을 모았다.

한국주택정비사업조합협회는 지난 11월 19일 제7차 정기수요강좌를 통해 국․공유지 관련 강연을 진행했다. 본격적인 강좌 시작에 앞서 최태수 사무국장은 인사말을 통해 “많은 조합이 국․공유지 무상양도와 관련해 ‘정비회사나 설계회사 등이 알아서 해주겠지’라는 생각을 하지만, 이는 현실을 생각하지 않은 안일한 태도”라며 “오늘 강좌를 통해 국․공유지 무상양도와 관련해 어떤 방식으로 접근해야 하는지 실질적인 도움을 얻고 가시길 바란다”고 말했다.

위드엔플러스 성종환 부사장
위드엔플러스 성종환 부사장

이날 강좌에서는 위드엔플러스 성종환 부사장이 강연자로 나서 ‘국․공유지 처리실무와 사업성 제고 방안’을 강의했다. 특히, 성종환 부사장은 ․공유지 무상양도의 절차와 현 실태 및 문제점, 최근 판례 및 지침 등은 물론이고 현장 사례를 통한 실질적인 설명으로 참석자들의 호응을 얻었다.

강연에 따르면, 국․공유지 무상양도와 관련해 과거와 현재가 차이를 보이는 측면은 용적률과 무상양도 대상, 매각대상 평가방법 등으로 나눠서 생각해볼 수 있다.

과거 용적률 완화는 보정 용적률로 적용해 무상양도와 별개로 진행됐지만, 현재는 용적률 완화와 무상양도를 이중혜택으로 여겨 신설 정비기반시설의 토지보상가격 산정 제외 또는 용적률 완화 축소 등이 이뤄지고 있고, 무상양도 대상 역시 과거에는 사실상 공공도로의 도로 등 공공성만 확인되면 무상양도가 가능했지만, 현재는 사업시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 도시관리계획으로 결정돼 설치된 국가․지방자치단체 소유의 용도가 폐지되는 기반시설에 한해 무상양도가 이뤄지고 있다.

매각대상의 평가방법 역시 과거와 차이가 있다. 비점유 국․공유 도로 등의 경우 사실상 사도로 봐 인근 대지의 1/3 정도로 평가한 금액을 기준으로 협의해 매각했던 것을 사업시행인가 고시일을 기준으로 용도가 폐지된 것으로 여겨 대지화 평가한 금액을 기준으로 협의하고 있는 것.

성종환 부사장은 “과거 이뤄졌던 국․공유지의 처분 형태 등이 지침 및 판결 등으로 상당히 변화돼 면밀하고 전문적인 접근이 필요하게 됐다”며 “국․공유지에 대한 업무 미숙 등으로 수억에서 수백억에 이르는 사업비 급증으로 낭패를 보는 사례가 다수 발생하고 있는 상황에서도 인․허가에만 초점을 맞춰 이에 대한 관심부족 등으로 문제에 직면하고서야 비로소 중요성을 인식하는 것이 문제”라고 지적했다.

또한 성 부사장은 “정비사업 사업시행단계에서 봉착하는 국․공유지 무상양도, 매수 등과 관련한 문제는 사전에 준비해야 한다”고 강조하고, “국․공유지에 대한 개념을 정립하고 처리절차 등 실무적인 이해를 통해 자가진단 등 문제인식 능력을 갖추고, 이러한 문제인식 능력으로 사전에 충분한 준비를 통해 해결 실마리를 찾을 수 있는 데에 도움이 되고자 이번 강의를 준비했다”고 밝혔다.

 

* 최근 판례

 

도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단, 무상양도 규정은 강행규정

□2007.04. 대법원2006두11149, 후단의 무상양도 규정은 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해주고자 하는데 그 입법취지가 있는 강행규정

□2008.12. 대법원2007두14312, 용적률 제한의 완화와 같은 다른 이익을 얻는 대신 후단규정을 적용하지 않기로 하는 합의를 하였고 그에 따라 실제 다른 이익을 얻은 바 있다하더라도 그러한 사정만으로 후단규정 적용 배제안됨

 

무상양도 대상이 되는 용도폐지 되는 국·공유 정비기반시설의 의미

□2011.02. 대법원2010두22498, 사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 정비사업 시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설

□2013.06. 대법원2012두23693, 무상양도 되는 정비기반시설에 해당하기 위해서는 도시계획시설(도로) 결정만으로는 부족하고, 그에 따른 도시계획사업이 시행되어야 하는데 그러한도시계획사업이 시행되었다는 점을 인정할 자료가 따로없다.

□2013.07. 대법원2012두20571, 현황도로는 애초부터 무상양도 대상이 아니므로, 피고가 이 사건 사업시행인가처분서 및 고시에 이 사건 사업시행인가처분서 등에 이사건 현황도로를 ‘용도폐지정비기반시설'로 표시하였다 하여 곧바로 원고에게 무상양도 되는 정비기반시설을 의미한다고 볼 수 없음

 

국·공유재산 중, 도로에 대한 매각 평가기준

□2010.01. 대법원2009다69548, 도시정비법 제66조의 규정은 수의계약으로 매각하는 토지의 평가기준일자를 규정하는것이지 그 평가방법까지 규정하는 것으로 보이지는 아니하고, 도시정비사업이 비교적 장기간에 걸쳐 시행되는 것임을 고려하여 국·공유재산에 대한 수의계약이 체결되는 구체적인 시기에 따라 매수부담이 달라지는 것을 방지하기 위해 어느시기에 수의계약이 체결되더라도 그 가액은 사업시행인가의 고시가 있은날을 기준시기로 이를 평가하도록 규정한 취지라고 보일뿐, 반드시 그 기준시기의 현황에 의하여 평가하도록 하는평가방법까지 함께 규정한 것이라고 해석하기는어려움

 

변상금부과 등

□2008.11. 대법원2007두24289, 행정청이 도시환경정비사업 시행자에게 ‘무상양도 되지 않는 구역 내 국유지를 착공신고 전까지 매입하도록’ 한 부관을 붙여 사업시행인가를 하였으나 시행자가 국유지를 매수하지 않고 점용한 사안에서, 그 부관은 국유지에 관해 사업시행인가의 효력을 저지하는 조건이 아니라 작위의무를 부과하는 부담이므로, 사업시행인가를 받은 때에 국유지에 대해 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익허가를 받은 것 이어서 같은법 제51조에 따른 변상금부과처분은 위법하다고 한 사례

□2009.03. 대법원2009다29137, 재개발구역 내 국·공유지점유건축물소유자인 조합원이 부담하는 시유지매각대금의 분납금을 주택재개발조합이 대납한 사안에서, 위 조합원이 토지소유권을 취득하여 재개발아파트의 대지권의 목적인 토지로 제공할 의무를 이행하지 않았으므로, 재개발조합으로서는 재개발아파트의 준공검사를 마치고 수분양자들에게 이전등기를 마쳐주기 위하여 위 조합원의 분납금 등을 변제할 이해관계가 있고, 그 변제금 상당의 구상권을 행사할 수 있다고 한 사례

 

* 지침 등

 

공유재산관련지침

□2007년 공유재산관리지침

- 도시 및 주거환경정비법 제65조 규정만을 적용하는 무조건적인 무상양도 사례방지

- 무상양도대상: 사업시행으로 용도폐지 되어 잡종재산이 된 기존의 공공시설, 사업시행전에이미 용도폐지된 잡종재산의 경우 무상양도 대상이 아니므로 매각대상, 사실상도로, 구거가 아닌 지목상 도로, 구거부지는 무상양도 대상 아님

- 무상양도범위: 지방자치단체로 공공시설을 무상귀속하는 경우로서 건폐율·용적율 등의 상향 또는 기반시설부담금에 대한 공제 등을 통해 사업자에게 반대급부가 부여되는 경우 무상양도 대상에서 제외

-「도시및주거환경정비법」등에 의한 사업의 경우 종래의 공공시설이 당해사업인가일부터 용도가 폐지되므로 가격평가 시 당해 사업목적물의 용도로 감정평가실시(제66조제4항)

- 공유지매매계약이전 착공금지

 

□2008년 공유재산관리·운영기준

- 산출방법은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제46조를 적용하여 공공시설부지로 제공하여 완화 받은 면적을 역산

- 무상귀속·양도및매각면적산출: 용도폐지 되는 공공시설 부지면적–(신설되는 공공시설의 부지면적-용적률 상향 등에 소요된 면적+신설공사비를 부지로 환산한 면적)

※ 신설공사비 부지환산면적 = (신설 공공시설 비용–기존 공공시설물 가액) ÷ 토지평균단가

- 질의회신(행정안전부지역경제팀-1684, ’06.04.13, 도정법 제66조 제5항에 의거 사업시행인가 고시가 있는 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 보기 때문에 사업시행인가일을 기준하여 인근 아파트 부지 중 표준지를 선정·기준하여 평가 일까지의 가격 변동요인을 감안하여 평가하여야함(재개발사업 부지 내 매각재산 가격평가를 포함)

 

□2009년 및 2010년 공유재산관리·운영기준

-「도시및주거환경정비법」에 의한 사업인 경우에는 정비계획 수립 시 먼저 공공시설 의무상귀속·양도면적 등을 결정하고 건폐율·용적률 등을 산정

※ 공공시설을 무상양도한 경우 그 면적만큼 건폐율·용적률 등의 상향조정 시 빼고 산정해야함.

☞2009.02.06, 도정법 제4조 제10항 신설: 정비계획 수립 시 국·공유재산의 귀속 및 처분사항 관련 관리청 의견수렴

- 사업시행인가 시 사업시행자가 공유재산을 매입하기 전에는 일체의 착공이 불가하다는 내용명기

- 가급적 사업시행인가 시 대부계약(매매계약) 시점에 대하여 구체적으로 명시

- 재개발, 재건축의 경우 매각금액은 사업시행인가일 기준으로주거용(대지)으로 가격산정(기준 : 2008년과 동일)

 

□2011년 및 2013년 지방자치단체 공유재산운영기준

- 공유재산을 매입하기 전에 착공하는 일이 없도록유의

- 이전 공유재산관련처분 등에 대한 사항이 미 반영되고 운영기준 위주 작성

 

□2014년 지자체 공유재산관리계획수립기준

- 이전 공유재산관련처분 등에 대한 사항이 미 반영되고 관리계획 위주 작성

 

 

서울시 지침

□공동주택 건립 관련 용도지역 관리 등 업무처리지침 개정(2008.09)

-용적률 및 층수완화 기준 등과 연계하여 최대한 공공기여 유도

 

□정비구역 내 무상양도 관련 통보(2009.07.)

-대법원판결(2007두24289), 국토부질의회신(주택정비과-2317)에 따라 무상양도 대상은 정비사업 시행인가 전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설

 

□정비기반시설 무상양도 관련 대법원 판결 등에 따른 처리방향 통보(2010.12.)

- 정비구역 지정 시 용적률 계획을 지구단위계획의 용적률 체계를 준용

- 국민고충처리위원회에서 용적률 등의 완화와 국공유지 무상양도의 이중혜택을 부여하지 않도록 관련 법령의 개정 권고

- 국토해양부 국토법 시행령 제46조 제1항 개정, 행정안전부 용적률 완화적용과 국공유지 무상양여 이중 적용 배제

- 무상양여 관련 소송 대응 : 서울시 법무담당관, 주거정비과 등 주관부서와 유기적 협조체제 구축 및 시가 보조 참가 등 공동대응, 국․공유지 무상양도 관련하여 적극적 대응하는 유공직원에 대하여 시장표창 및 성과포인트 우대

저작권자 © 도시정비 무단전재 및 재배포 금지