국토연 ‘도심 거점지역의 정비 관련 법제도 패러다임 변화 분석’
국토연구원은 워킹페이퍼 ‘도심 거점지역의 정비 관련 법제도 패러다임 변화 분석’을 통해 도심 거점지역 정비에 관한 법제도 변화를 분석하고, 1960년대에서 현재에 이르기까지 시대별 패러다임을 분석했다.
도심 거점지역은 도심 등에서 광역적 거점 역할을 하는 지역으로, 주로 기존 대도시의 도심과 함께 부도심, 교통 및 산업 중심지 등으로 정의된다.
국토연구원은 이번 보고서를 통해 우리나라의 도심 거점지역 정비에 관한 법제도를 5개 시대로 나눠 주요 가치를 분석했으며, 주요 내용은 다음과 같다.
◇ 1960~70년대 (불량지구 개량 제도화 시기)
6.25전쟁 이후, 급격한 산업화·도시화 과정에서 경제성장을 목표로 국토의 공간구조계획과 불량한 도심부의 현대화 등이 추진됐으며, 5가지 분야 중 국토·도시계획 분야와 정비·재생 분야의 법령이 가장 먼저 등장했다.
- 국토·도시계획 분야
1963년 ‘국토건설종합계획법’이 제정되며 ‘국토종합개발계획’ 수립의 법적 근거가 마련돼 국토의 공간구조와 산업입지 등을 계획했다.
국토종합개발계획은 우리나라 국토의 공간구조를 다루는 계획이자 장기적·종합적 계획으로, 국토건설사업 등의 목표와 지침을 제시하기 위해 마련됐다.
이 시기는 경제성장이 국가의 중대 목표였던 시기로, 국토의 경제적 발전에 대한 목표를 가장 우선했으며, 도시와 농촌의 배치·규모·구조의 대강, 산업입지의 선정·조성 등을 다뤘다.
- 정비·재생 분야
1965년 ‘도시계획법 시행령’의 ‘재개발지구’를 시작으로, 1971년 ‘도시계획법’과 1976년 ‘도시재개발법’에서 ‘재개발사업’을 정의했다.
도시계획법 또는 같은 법 시행령에 따라 정의된 시기의 재개발 지구 및 재개발사업은 급격하게 팽창한 도시문제를 해결하기 위한 수단이자, 기존 시가지의 불량한 지구를 개량하기 위한 목적이 강했다.
◇ 1980~90년대 (도심지의 본격적 효율화 시기)
1980년대 이후 급속한 경제성장 속에서 산업구조와 생활양식이 크게 변화했고, 1988년 서울올림픽에 대비해 도시를 효율적으로 고도화하고자 하는 움직임이 생겨났으며, 국토·도시계획 분야와 정비·재생 분야에서 법률 개정을 통해 계획 및 사업 제도를 마련했다.
- 국토·도시계획 분야
도시계획법에서는 1981년 도시기본계획이 신설되고, 1991년 광역계획제도 및 상세계획구역이 신설돼 공간구조 및 지역 단위의 효율화 추구했다.
도시기본계획은 도시계획의 효율성·전문성 확보를 위해 신설된 것으로, 최초의 도시기본계획은 공간구조에 대한 개념 없이 장기도시개발의 방향 제시를 목표로 했다.
또한 광역계획제도는 이후 광역도시계획으로 발전된 제도로, 도시 간에 광역적 공간구조를 연계하고, 광역시설을 효율적으로 배치하기 위한 목적에서 생겨났다.
이외에도 상세계획제도는 이후 지구단위계획으로 발전됐으며, 국토·도시계획 분야 내에서도 도시 단위가 아닌 일정한 지역 조성에 관한 수단으로서 건축물 총용적이 도로·수도 등의 용량과 조화를 이룰 수 있도록 하는 목적에서 재개발구역 등을 대상으로 했다.
- 정비·재생 분야
1기 불량지구 개량 제도화 시기에 사업의 유형을 세분하지 않았던 최초의 재개발지구 및 재개발사업에 비해 1982년과 1995년 ‘도시재개발법’ 개정을 통해 재개발사업 중에서도 ‘도심’과 ‘공장’에 관한 사업이 ‘주택’과 구분되기 시작했다.
1970년대 후반 도시재개발법이 제정됨에 따라 재개발사업은 토지의 합리적·효율적 고도 이용과 도시기능 회복을 목표로 했으며, 1980년대 이후 서울올림픽에 대비한 재개발 촉진 정책이 추진됐다.
1995년 최초로 별도의 법조문에 의해 규정된 도심의 정비사업은 도심지, 부도심지와 함께 교통 차원에서 간선도로변의 기능이 쇠퇴해진 시가지를 대상으로 했으며, 공장 재개발은 공업지역을 대상으로 했다.
◇ 2000년대 (도시구조의 체계적 법제화 시기)
2000년대 도시와 경제 상황이 고도화·광역화되면서, 지속가능한 발전 등 새로운 사회·경제적 가치에 대응하기 위한 도시구조 체계화 시도가 이뤄졌으며, 국토·도시계획 및 정비·재생 분야 제도의 전면 개편을 통한 체계적·광역적 차원의 정비가 진행됐다.
- 국토·도시계획 분야
2002년 ‘국토기본법’과 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)’이 제정되며 우리나라 국토·도시계획의 공간구조 제도 체계가 정비됐다.
국토기본법은 기존의 국토건설종합계획법을 폐지하고 보완·발전한 것으로, 국토의 지속가능한 발전을 도모하기 위해 국토의 공간구조, 지역산업 육성 등을 다뤘다.
또한 국토계획법은 도시와 비도시로 이원화됐던 관련 법률의 통합으로 ‘선(先)계획 후(後)개발’의 국토이용체계 원칙을 구축했다.
한편, 도시계획제도는 그보다 이른 2000년 도시계획법 전부개정을 통해 사전적으로 정비됐으며, 도시기본계획 및 광역도시계획에 따른 공간구조 개념 제시와 지구단위계획제도에서 유사한 제도 간의 중복해소를 위한 통합 정리가 이뤄졌다.
- 정비·재생 분야
2002년 정비사업 측면에서도 전면적인 체계화 과정이 이뤄져 ‘도시 및 주거환경정비법(도시정비법)’이 제정돼 관련 법률이 통합되고, 2005년 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법(도시재정비법)’ 제정을 통해 광역적 정비사업의 추진 및 중심지형 재정비촉진지구 제도가 신설됐다.
도시정비법에 따른 도시환경정비사업은 상업·공업지역 등에 도심, 부도심 등 도시기능 회복 및 도시환경개선을 위한 목적에서 시행됐으며, 뉴타운사업 등 광역적 정비사업 추진을 위해 등장한 도시재정비법에서는 중심지형 재정비촉진지구를 통해 상업·공업지역 외에도 교통중심지인 ▲역세권 ▲지하철역 ▲간선도로 교차지 등의 정비를 위한 목표가 추가됐다.
또한 2009년에는 고밀복합형 재정비촉진지구가 추가되며 대중교통이 편리한 지역을 대상으로 직주근접 및 보행 중심의 도심 내 소형주택 공급을 늘리고, 토지를 고도로 이용하며 건축물을 복합개발할 수 있도록 하는 제도가 최초로 제시됐다.
◇ 2010년대 초중반 (도시재생 및 압축적 이용 추진 시기)
2010년대에 이르러 우리나라는 기존 도시 전반의 쇠퇴 문제가 크게 대두됐으며, 마을공동체 운동과 도시만들기 정책, 도심부 역사문화 보존의 시기를 지나 도시재생 분야가 법제화되고, 국토·도시계획 및 철도 역세권 분야에서도 압축적 개발을 위한 제도가 마련됐다.
- 국토·도시계획 분야
3기 도시구조의 체계적 법제화 시기를 거치면서 국토·도시계획의 공간구조 차원의 법체계는 기본적 틀이 확립됐으며, 지역 단위의 압축적 토지이용 등을 추진하기 위한 제도가 정비됐다.
2011년 지구단위계획제도의 유연화·단순화를 통해 기존 도시에 대한 압축적·복합적 개발, 유휴부지 및 시설이전 등을 통한 도심 재개발 등을 추진했다.
또한 입지규제최소구역은 도시재생 기조에 따라 기성시가지 활성화 및 압축적 토지이용을 추구하면서도, 기존 도심 정비 개념에 비해 도시·군기본계획 상 중심지·교통중심지·기반시설, 정비사업, 도시재생사업 등을 연계 고려한 개념으로서 규제완화를 추진했다.
- 정비·재생 분야
2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(도시재생법)’이 제정되며 계획적·종합적으로 도시재생을 지원하는 추진체계가 마련됐다.
도시재생활성화계획은 사업의 규모와 대상지역에 따라 ‘도시경제기반형’과 ‘근린재생형’의 두 가지로 나뉘며, 이 중 상대적으로 대규모 거점지역에 해당하는 도시경제기반형은 국가의 핵심적 시설 정비 등과 연계돼 산업적·경제적 기반을 재생하고자 했다.
또한 도시재생을 지원하기 위해 도시재생뉴딜사업이 시행됐으며, 법정계획으로는 근린재생형에 해당되는 유형 중 중심시가지형은 상업 및 지역상권을 대상으로 해 중규모 공공·복지·편의시설을 조성하는 사업으로 활용됐다.
- 철도 역세권 분야
철도역의 역무시설과 복합민자역사, 연접지역, 철도 사업·시설·교통체계 등을 중심으로 개발사업과 제도 구축이 이뤄지다가 2010년 역세권의 체계적·고밀 복합개발을 위한 ‘역세권의 개발 및 이용에 관한 법률(역세권법)’이 제정됐다.
역세권의 체계적 개발을 활성화하기 위해 역세권 개발사업이 도입됐으며, 철도역과 함께 주거, 교육, 보건, 복지, 관광, 문화, 상업, 체육 등의 다양한 기능을 복합단지로 조성하기 위한 법적 근거가 마련됐다.
◇ 2010년대 후반 이후 (도심 거점지역 사업의 다각화 시기)
현재에 이르기까지 도심거점의 조성·정비 제도는 여러 분야의 다양한 시각에서 동시다발적으로 진행되고 있으며, 공업·산업과 도심주택 복합개발 분야에서도 제도가 신설 및 논의되고 있다.
- 국토·도시계획 분야
2010년대 초‧중반부터 지역 단위의 제도로서 입지규제최소구역을 연장 및 발전시키는 방향으로 제도 개선이 추진되고 있다.
2019년 종료될 예정이었던 입지규제최소구역이 연장되고, 지자체장에게 지정·계획 권한이 이양됐으며, 2021년에는 창의적 지역개발이 필요한 지역으로 확대됐다.
또한 최근 도시혁신구역을 통해 입지규제최소구역을 개편, 민간의 창의적 개발을 이끌어내 정비창 부지 등 도심 유휴부지에 고밀 융복합 개발을 추진하며, 복합용도구역을 통한 용도지역 변경 없이 다른 용도시설 설치로 복합지역 전환을 추진하고 있다.
- 정비·재생 분야
정비사업 분야는 2017년에 사업유형을 통합 정리했으며, 재생 분야는 2019년 지역 단위의 사업제도로서 도시재생혁신지구 재생사업을 도입했다.
정비사업의 유형은 기존의 6개에서 3개로 통합 정리됐으며, 상업·공업지역의 정비에 관한 사업은 기존의 도시환경정비사업과 주택재개발사업이 합쳐져 재개발사업으로 통합됐으나, 지자체 조례 등을 통해 ‘도시정비형 재개발사업’으로 운영되고 있다.
또한 종합적 재생 지원법으로서 기능하던 도시재생법의 한계를 극복하기 위해 산업·상업·주거 등 도시재생거점을 목표로 하는 도시재생혁신지구 재생사업이 신설됐다.
- 철도 역세권 분야
역세권 개발사업에 관한 법 제정에도 불구하고, 사업실적이 저조했던 철도 역세권 분야에서는 법 개정을 위한 논의가 활발하게 진행 중이다.
올해 1월 기준 3개의 법안이 발의돼 있으며, 역세권 개발사업을 원활하게 추진하기 위한 지정 사유 추가 및 절차 간소화 등에 관한 법 개정이 논의되고 있다.
- 공업·산업 분야
그동안 산업단지·특구 제도 등 중심의 정책이 추진돼왔던 공업·산업 분야는 ‘도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법’ 제정을 통해 도시 공업지역의 정비가 추진됐으며, 도심융합특구를 통한 물리적·비물리적 지원의 통합도 진행되고 있다.
부도심권의 경제중심지 역할을 담당해온 공업지역은 산업단지와 달리 지원·관리 정책이 미흡해 산업경쟁력 및 도시경쟁력 추구에 한계가 따랐으나, 산업혁신구역 제도를 통해 복합적 토지이용으로 변화를 촉구하고 있다.
또한 도심융합특구는 물리적 개발과 비물리적 기업지원 정책이 분리돼왔던 기존의 정책을 넘어선, 접근성과 정주여건이 양호한 지방 도시의 도심 종합개발을 추진하고 있다.
- 도심주택 복합개발 분야
1990년대 후반 이후 주택공급 정책은 개발제한구역 해제를 통해 이뤄졌으나, 변화된 생활여건으로 도심 주택 수요가 증가함에 따라 공공주택 특별법에 따른 도심 공공주택 복합사업이 시작됐으며, 도심복합개발을 위한 법 제정이 논의 중이다.
2021년 당시 주택가격의 상승과 도시민들의 생활패턴이 변화하며 도심 내 주택공급의 필요성이 높아졌고, 이에 따라 역세권과 준공업지역, 저층주거지에 복합기능을 하는 거점으로서 도심 공공주택 복합사업 활용을 추진하고 있다.
현재 도심 복합개발을 추진하기 위해 관련 법안이 발의돼 있으며, 규제특례를 적용한 주택공급 및 혁신적인 공간 활용 등이 추진 중이다.
국토연구원 도시연구본부 김고은 부연구위원은 “결론적으로 1960년대부터 2023년 현재까지 도심 거점지역 정비와 관련된 법제도는 기존 2개(국토·도시계획, 정비·재생)에서 5개(▲국토·도시계획 ▲정비·재생 ▲철도 역세권 ▲공업·산업 ▲도심주택 복합개발)로 분야가 다각화되고, 개별 제도는 지역 단위 사업을 중심으로 논의되며 다양한 시각 하에 서로 유사한 목표로 추진되고 있다”면서 “도심 거점지역 정비의 최종 목표 달성을 위해 서로 다른 시각을 가지나 유사한 목표를 추구하는 법제도 간에 시너지 효과를 낼 수 있도록 도심 거점지역별 개별 사업·계획의 상호 연계가 필요하다”고 밝혔다.
국토·도시계획 분야에서는 우리나라 국토 전체 또는 광역권 차원의 장기적·종합적 목표를 담는 도심 거점지역 설정을 명확히 하고 타 분야 사업·계획과 상호 보완되도록 하는 한편, 도심 거점지역을 정비하며 기존의 지역적인 정체성 및 특색을 충분히 살릴 수 있도록 도심 거점지역별로 중·대규모로 지역을 종합적으로 다루는 사업·계획과 소규모사업의 연계를 통해 지역정체성을 공유할 필요가 있다는 의견이다.