법무법인 고원 김수환 파트너 변호사
한국도시정비협회 자문위원
◇ 들어가며
도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)이 2017년 2월 8일 전부개정되면서 조합 또는 추진위원회가 발주하는 용역에 대해서는 원칙적으로 일반경쟁입찰을 거치도록 하고 있다. 전면 개정 도시정비법의 시행일은 2018년 2월 9일인 바, 위 시행일 이후 체결 또는 선정하는 계약은 원칙적으로 일반경쟁입찰을 거쳐야 할 것이다.
그런데, 정비사업의 시행 도중 불가피한 사정으로 기존 용역업체가 수행해야 할 과업의 범위가 넓어질 수 있고, 이 경우 추가되는 과업에 비례해 추가 용역대금을 지급해야 할 경우가 많다. 그런데 일반경쟁입찰을 거치도록 한 도시정비법 제29조는 ‘이미 체결된 기존 계약의 변경’에 대해서는 명시적으로 규율하고 있지 않아 과연 이러한 추가 과업에 대한 용역계약 변경의 경우 다시금 일반경쟁입찰 절차를 거쳐야 하는지 여부가 문제된다.
◇ 추가 용역계약 체결 시 일반론
앞서 본 바와 같이 용역업체와의 계약에 일반경쟁입찰을 거치도록 한 도시정비법 제29조 및 그 위임을 받은 시행령 조항이 ‘이미 체결된 기존 계약의 변경’에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않은 점, 위 제29조는 정비사업 추진 과정에서 조합임원이 용역업체 선정의 대가로 금품, 향응을 받는 등의 비리행위가 발생하고 정비사업의 수행과정에서 제한경쟁이나 수의계약으로 업체를 선정해 업체 간 공정한 경쟁이 어려워지는 문제가 발생함에 따라 정비사업과 관련된 계약의 공정성 및 투명성을 확보하기 위해 계약 방법에 대해 규제를 강화하는 내용으로 개정된 점 등에 비춰볼 때, 실질적으로 위 법이 일반경쟁에 의해 계약을 체결하도록 한 취지를 잠탈하는 경우라고 평가할 수 없는 경우라면 추가 용역계약에 새로운 일반경쟁입찰 절차를 거쳐야 한다고 볼 수 없을 것이다.
하급심 판례들도 위와 같은 ‘제29조 규정 취지의 잠탈 여부’로 도시정비법 위반 내지 용역계약의 유·무효를 판단하고 있는데, 이는 ▲추가로 발주하는 용역이 기존 용역업체와 체결하는 것인지 여부 ▲최초 계약상 용역대금의 변경 유보 조항이 있는지 여부(발주자의 필요에 의해 추가로 발주하는 관련 업무의 경우 별도로 계약을 체결한다는 취지의 조항 등) ▲추가되는 용역이 사업시행 조건 등 인허가청의 요구에 의한 불가피한 것이었는지 여부 등의 사정을 종합적으로 고려해 판단해 오고 있는 실정이다(서울북부지방법원 2022. 5. 12. 선고 2022노90 판결 등 참조).
생각건대 최초 계약상 용역대금의 유보 조항을 두고 있고 추가되는 용역이 당초 예상한 일반적인 과업 범위를 벗어났다고 한다면, 위와 같은 도시정비법 제29조가 인허가청의 인가조건 및 법령의 개폐, 분양시장의 변화 등 외부 변수에 의해 과업이 필요할 경우마다 매번 입찰 절차를 거쳐야 한다고 해석하는 것은 규정의 제정 취지에 따른 해석은 아니라고 할 것이므로, 별도의 일반경쟁입찰 절차를 거치지 않고 추가 용역계약 내지 변경 용역계약을 체결하더라도 도시정비법 제29조 위반은 아니라고 봐야 할 것이다.
◇ 2018년 2월 9일 이전 수의계약 등으로 선정한 용역업체의 2차 용역계약 체결 시 일반경쟁입찰 절차를 거쳐야 하는지에 대해
한편 이러한 도시정비법 제29조 규정은 2018년 2월 9일부터 시행이므로 그 전에 체결할 계약의 경우 시공자나 정비사업전문관리업자와 같은 특수한 경우를 제외하고는 경쟁입찰을 거치지 않고 계약을 체결한 경우가 많다. 이 때 도시정비법 부칙(법률 제14857호, 2017. 8. 9.) 제2조는 ‘제29조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 계약을 체결하는 경우부터 적용한다’고 규정하고 있어, 최초 계약이 2018년 2월 9일 전이라면 추가 용역계약 또는 변경 용역계약을 체결함에 있어 제29조에 따른 일반경쟁입찰을 거칠 필요가 없다고 해석할 여지가 있다.
하급심 법원 역시 1차 용역계약이 2018년 2월 9일 전에 있었고, 용역업체가 이에 대한 권리의무를 그대로 승계하는 차원에서 기존 용역계약의 구성원 변동으로 인한 승계 조항에 따라 2차 용역계약을 체결한 경우 2차 용역계약을 일반경쟁에 부치지 않았다는 사정만으로 도시정비법 제29조 위반에 해당한다고 볼 수 없다고 판시한 사례가 있다는 점 역시 고려해 볼 필요가 있을 것이다(서울중앙지방법원 2020. 12. 8. 선고 2019가합569325 판결, 다만 이 판결에서 문제된 쟁점은 용역업체가 변경됐을 때 ‘승계’ 여부이고 최초 계약과 변경 계약의 과업범위 및 용역대금이 동일했다는 점을 참고할 필요가 있다).